《G20结构性改革评估报告》发布:改革不断深化,墨、中、德上升最快

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发布时间:2017-07-11 20:12

  作者:马绍之/第一财经研究院研究员 

  导语 

  2008年金融危机后“结构性改革”曾被视为带领全球走出经济增长困境的良方而频频出现在政府公报中,但多年过去后各国政府承诺的改革政策却并未全部兑现。

  2016年G20杭州峰会提出加强型结构性改革优先领域,并确立了评估指标以评估各国完成情况。现在G20又一次峰会也已在汉堡闭幕,是时候仔细评估一下各国在结构性改革方面的努力了。

  第一财经研究院根据杭州峰会提出的指标框架对G20国家2016年结构性改革推进情况进行综合评分,并据此发布了《G20结构性改革评估报告》。

  报告显示,虽然国家排位不断更迭,但从总分来看,七年来G20国家结构向改革的进程不断深化。与2010年相比,大部分国家结构性改革均有进展。除个别过分依赖外部需求的国家因外需放缓,出口下滑拖累经济增长,从而在某种程度上阻碍了结构性改革的进程。

  根据报告,2016年结构性改革推进排名前五位的国家依次为:英国(6.8分)、德国(6分)、中国(6分)、墨西哥(5.9分)、法国(5.8分)。与2010年相比,上升最快的国家是墨西哥、中国与德国,分别上升14位、11位和10位。

  结构性改革背景

  虽然全球在经历金融危机后经济开始复苏,但部分国家失业率高企,居民部门实际收入增长缓慢,经济增速难以回归危机前的水平。与此同时,对未来经济前景的担忧使投资放缓,同时贸易保护主义抬头,全球贸易增速下降。这一切使G20国家距离其于危机后提出的增长目标还十分遥远。

  对多数G20国家而言,在低利率与高政府负债的情况下,着眼于需求端的刺激政策(包括货币政策与财政政策)空间已经十分有限。因此对G20整体而言,采用结构性改革政策来提振经济、创造包容性增长成为最优选择。

  因此2014年的G20峰会首次提出结构性改革优先领域,包含就业、贸易、投资与竞争四个方面,指导各国达成可持续的强劲增长;并同时制定了雄心勃勃的新目标: 2018年G20国家经济增速比2013年IMF预测值高2%——相当于2万亿美元的经济增长。

  然而2015年末的评估表明,实际施行的改革只能达到增长目标的三分之一,这使得各国领导人明确表示需要更进一步推进结构性改革。因此2016年中国举办的G20峰会上提出了增强型结构性改革计划。该计划确定了范围更广的结构性改革优先领域,各国可以结合自身情况,在适当的领域进行结构性改革以促进经济发展。同时峰会还确立了指标体系用以评估各国和改革进展,具体指标分为政策指标和结果指标,前者可由政府施加的政策直接影响;而结果指标则是达成强劲、平衡和可持续增长的主要监测指标,但这些指标受多种因素影响。

  表1 九大优先领域

  来源:G20 

  表2 结构性改革指标

  来源:G20 

  评估方法

  第一财经研究院根据结构性改革指标框架,对各国结构性改革努力情况进行评分,为评估各国改革情况提供综合参考指标。值得注意的是指标框架并未涉及包括金融系统、财政及环境方面的改革,关于G20成员国这些领域的改革成果将在国家案例中予以单独评述。

  尽管G20提供了多个指标以评估单个领域的完成情况,但为保证同一年份不同国家间的可比性,同时使评估结果可以在时间序列上有参考意义,需要尽可能地保证数据在国家层面的可得性与时序层面的完整性。据此我们重新确认了评估指标框架(见表3)。由于各国具有充分的自主权选择开展结构性改革的领域,国际机构在协调国家间统计方法时也面临挑战,部分国家指标存在缺失数据(占比约为6 %)。

  表3 结构性改革优先领域与评估指标框架

  来源:第一财经研究院 

  实际上数据缺失分为两类。首先对于国家单个指标全部数据缺失,比如巴西、印度、等国家研发总支出数据缺失。虽然各国可以自行选择结构性改革的优先领域,但G20同样明确成员国也有保障数据公开透明的义务。由此,指标完全数据缺失的,我们认为该领域的得分为0,即不对该国家领域进行评估。这种缺失还存在一个特例——欧盟。由于欧盟并非传统意义上的国家,跨境贸易与创业指标无法统计,因此在这种处理数据缺失的方法下,会显著低估欧盟的排名。另一种是个别年份因国家未统计或数据未更新造成的缺失,这里我们将用最近可得的数据进行替代。尽管这种填补方法会带来误差,但因为宏观数据的变化相对稳定,权衡可比性与可信度之间我们仍采取这种做法。而在未来数据更新后,我们会重新修订数据,以确保准确性。

  关于如何衡量在单个领域改革的程度,我们对政策指标与结果指标会区分考虑。前者由于政府可以施加直接影响,比如跨境贸易指标——用以衡量跨境贸易手续的繁复程度。当政府简化行政手续时,该指标会显著提高,因此很容易就可以判断改革推进程度。而对于结果指标,由于多种因素可以施加影响,这时单纯的指标水平变化难以成为改革成效的判断。如中国人口结构是动态的,劳动参与率水平自2000年后持续下降,直至2014年下降的趋势才有所放缓,由此我们认为对长期趋势的背离可以视作改革推进程度的判断。需要指出的是,长期趋势是用2000~2016年所有数据线性拟合估计的。

  国家间指标的可比性也是需要考虑的因素,这个问题是普遍存在的。由于各国所处的发展水平不同,国情不同,指标的水平也不尽相同。以投资占GDP比为例,作为资本深化较低的发展中国家,中国投资占GDP比重2000年来持续走高,2009年后甚至超过44%。而发达国家——美国,尽管09年来投资不断回暖,该比例始终维持在20%左右。

  为了确保国家间的可比性,我们使用简单的数学技巧——标准化来解决这个问题。我们以2010年来的指标均值作为判断指标当前水平高低的依据,同时用7年数据的标准差来修正计算结果。其中后一步修正的意义在于,如果两个国家的指标对长期均值的偏离都是1,指标波动大的国家其高于长期均值的幅度会因为标准差偏高而被向下修正,使结果低于波动小的国家。因为波动大的数据大幅偏离均值更容易,即国家不用做过多努力就可以影响指标变化。具体的数学公式如下:

  由于标准化数据与概率分布联系紧密,可以很容易地转化为易于理解的十分制(如表4)。图中P为分位数,其中0.4<P<0.6代表有40%的可能会比该区间所有数都小,同时P也有同样概率比该区间所有数都大,也就是通常意义下均值附近的区间。实际得分结果与理论上的概率分布类似,大多数指标的得分都落在4~6分之间。

  表4 分位数P与得分

  来源:第一财经研究院 

  最后利用指标附权,将各指标的得分统一起来得到综合打分。由于结果指标是实现强劲、平衡与可持续增长的必要条件,因此被赋予了更高的权重。(如表5)

  表5 指标权重

  来源:第一财经研究院 

  结果与发现

  表6 2016各国得分与排名情况

  *注:欧盟由于并非单一主权国家,在贸易与竞争领域指标缺失,因此总分与他国并无可比性。 

  与2010相比,大部分国家的结构性改革均有可喜的进展,这显示出全球确实在结构性改革方面做出了努力。

  如果我们将各国结构性改革成绩分为三档(总分大于5分的国家结构性改革进程较快,小于4分的国家改革推进程度较低,剩余的国家落在中档)我们会发现,表现较好的国家主要位于欧盟、亚洲两大新兴市场国家与北美。

  图1 2016结构性改革推进程度国家分类

  来源:第一财经研究院 

  中国在结构性改革成绩2016年排名第三,较2010年上升了11位,进步速度仅次于墨西哥。得分下降主要是因为过分依赖外部需求的国家,外需放缓拖累经济增长,在某种程度上阻碍了结构性改革的进程。

  从指标分项看,各国在促进竞争与鼓励创新方面有长足进步;贸易开放仍在不断深化,但各国表现差异巨大,这意味着全球化仍然是多数国家的意愿。但问题犹存:投资在六年内仍未有明显改善,结合疲弱的需求与降低的潜在增长率,G20国家经济增长仍低于危机前水平;劳动生产率与劳动参与率变化也略显不足,但考虑到结构性改革取得成效需要较长时间,未来劳动生产率的提升速度或将进一步加快。

  图2 国家指标得分变化均值(2010~2016)

  来源:第一财经研究院 

  图3 2016国家指标得分情况

  来源:第一财经研究院 

  从具体得分分布情况来看,三类国家在促进竞争领域的表现非常接近。而对于那些“掉队”的国家,如总评较好的美国,很大程度是由于劳动力成本上升所致。促进竞争和降低准入门槛是鼓励投资、促进创新的关键,最终带来劳动生产率的提升。尽管固有的准入壁垒仍然存在,如德国的银行业、汽车制造业等,但各国对服务业的限制已开始放松。法国已于2015年开始放松对零售业的准入限制,另外中国、印度、印度尼西亚等国行政审批手续的减少也大大鼓励了中小企业的发展。

  G20国家整体上采取一系列措施促进贸易与投资开放,多个双边贸易协定的签署(中韩、加韩等)降低了贸易壁垒,同时贸易促进条约的签署也降低了成员国的贸易成本。不过整体的改进并不意味着我们可以高枕无忧,事实上在贸易领域各国表现分化严重,“优等生”与“吊车尾”之间几乎不存在交集。新兴国家在简化贸易手续上做的努力普遍不如发达国家,但贸易手续繁复化本身的原因却各有不同,中国加强海关检查更多的是为了减少逃税与打击虚假贸易等不法行为,某种程度上这保障了贸易的公平性,为进一步开放打下了良好基础。

  G20国家还采取了一系列政策提高全社会研发投入,如今各成员国全社会研发投入增长已高于其GDP增速。研发投入是衡量科技进步的重要指标,而后者一直是提升生产率的根本手段。尽管受制于财政限制,公共部门的研发投入于金融危机后有所放缓,但加拿大、意大利、韩国、墨西哥和俄罗斯政府仍以税收优惠的形式鼓励私人部门研发投入,而中国、澳大利亚和墨西哥政府也以特殊项目的形式鼓励科技成果的商业化应用。

  改革好的国家在各个指标上普遍得分较高,但其中仍有特例。比如在改善基础建设方面,三档国家的得分呈现倒序分布,这种情况出现的原因很大程度上是源于各国的基础不同。相对而言,发达国家的基础设施普遍比发展中国家要好,基建投资需求相对较弱;另一方面则是曾经大兴土木的国家现在的基建投资正在放缓,中国自金融危机以来大力发展基础设施建设,投资占GDP比重已超40%,但随着全社会负债率的攀升,投资增速已于2015年开始放缓。而为了应对公共部门投资放缓,中国政府开始鼓励私人部门参与公共投资,而澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚等国采取了同样的改革措施。

  G20改革的最优先领域是劳动参与率与劳动生产率这两个结果性指标,旨在提高就业数量与质量。这个指标的提升并不容易,且难以一蹴而就。减少失业率与增加女性、青年和老人的劳动参与率充满挑战。虽然与增加这些人群竞争力相关的改革难以迅速见到成效,但这却是经济长期稳定发展的关键。

  即便如此,我们依旧看到不少积极进展,包括减少劳动力市场的二元分割,提高劳动力的受教育程度,并减少低收入人群的收入税等。具体的措施包括日本、韩国、澳大利亚、法国和南非开展的加强青年和低技能人士的劳动参与度等。尽管一些国家经济仍深陷泥潭,但对全体G20成员国来讲,劳动生产率增长已开始高于长期趋势,这种趋势具有惯性,也增强了各国对于结构性改革的信心。

  最后,实现包容性增长、减少收入分配不平等并创造公平的环境是维持社会和谐、达到可持续增长的必要条件,但现今这一目的的实现需要政策制定者更多的智慧。过去20年高速的科技发展并未带来相对公平的财富增长,拥有技术和知识的人才与企业高管的财富积累速度远高于低收入人群。如何确保科技进步带来的财富增长可以相对公平的被全部参与者共享,同时不会阻碍科技创新的脚步,是未来政策制定者需要思考的关键问题,也是未来结构性改革面临的巨大挑战。

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